林智仁 本報記者 陳強《中國青年報》(2014年10月16日05版)
  陳強攝
  國慶黃金周期間,廈門鼓浪嶼景區人流如潮,游客人數超過46萬人次,同比增長5.9%。而頗受青年驢友喜愛的當地家庭旅館更是“一房難求”。
  在鼓浪嶼這個面積僅為1.72平方公里的小島上,目前有各類家庭旅館400多家,可提供8000多張住宿床位。但其中只有126家家庭旅館證照齊全,合法經營。
  “超過一半的家庭旅館都在無證經營。”鼓浪嶼家庭旅館商家協會會長許一心介紹說,當地政府原先鼓勵民眾開辦家庭旅館,可是從2011年下半年起,突然暫停了對家庭旅館的證照審批。此後不久恢覆審批工作,但很快又擱淺了。很多家庭旅館業主至今仍在等待辦理營業所需的工商營業執照、消防安全許可證、特種行業許可證和衛生許可證。
  從鼓勵到限制皆因申遺保護
  2008年6月,鼓浪嶼家庭旅館僅有12家。這一年,廈門市委、市政府決定“扶持發展鼓浪嶼家庭旅館”,思明區政府為此制定了《廈門市鼓浪嶼家庭旅館管理辦法(試行)》。隨後,廈門市工商局出台的配套文件要求“支持鼓浪嶼景區發展文化休閑度假旅游業,利用風貌建築或住宅興辦休閑度假旅館,只要提交法律、法規和市政府規定的批准文件並符合企業設立條件的,可予以辦理登記”。
  在這些政策的激勵下,鼓浪嶼家庭旅館如雨後春筍般發展。“現在,之所以有那麼多無證經營的家庭旅館,和政策多變有關。”許一心認為,那時候幾乎是只要想開家庭旅館就可以開,“很多家庭旅館都是先開業再申辦證照的”。後來政策突變,導致一些已經開業的家庭旅館長期處於無證經營狀態。
  擁有兩層樓家庭旅館的林姓業主告訴中國青年報記者,雖然自己沒能獲得合法證照,但每個月還是要繳納5000多元的稅費,並收到稅務部門出具的“臨時完稅證明”。不過,他一直提心吊膽。2012年12月,警方對屬於特種經營行業的家庭旅館進行突擊調查,他因非法經營被行政拘留15天,罰款5000元。
  據瞭解,從審批凍結至今,已有幾十家家庭旅館經營者像林某那樣被查處。“從來沒有人禁止開辦家庭旅館,但我們申報了卻辦不了證。”記者在走訪過程中,一些業主表達了這樣的無奈與不解。
  就在眾多無證家庭旅館業主苦等辦證機會的時候,去年5月,當地政府發佈了《鼓浪嶼申報世界文化遺產系列規劃項目——鼓浪嶼家庭旅館專項規劃》。除繼續堅持不新辦證照外,還規定“鼓浪嶼申遺規劃中提出的53個核心保護要素以及重點風貌建築,禁止改造為家庭旅館”。
  破壞性改造和濃重商業味要如何引導
  “政府凍結鼓浪嶼家庭旅館審批手續的做法,嚴重違背了行政法信賴利益的保護原則。”福建省委黨校副教授王利平撰文為業主鳴不平,他認為,行政法信賴利益保護原則源於民法中的誠實信用原則,它“要求保護人民對國家之信賴,即不容許國家之行為使人民值得保護之信賴利益喪失,或是使人民因此無法預估到負擔之增加或喪失之利益”。
  鼓浪嶼街道一名要求匿名的工作人員解釋說,暫停辦證的主要原因在於配合鼓浪嶼申遺。他告訴中國青年報記者,2008年年底廈門開始鼓浪嶼申報世界文化遺產的準備工作。2012年鼓浪嶼正式列入中國世界文化遺產預備名單。“在管理過程中,我們發現部分家庭旅館業主對老建築進行了破壞性改造,而且商業味太濃,需要好好引導”。
  “鼓浪嶼遍地家庭旅館,將老建築拆牆刷新漆。採用現代建材進行改建,抹殺了一些特色風貌建築的沉澱和獨特,借盤活旅游資源之名行破壞之實。”中山大學旅游學院副教授曾國軍認為,一個正在申報世遺的地方,任憑大批本土和外來的文藝青年和小資進駐,從個人興趣出發,變相改造,遍地開花,卻沒有相對嚴格的專家審核和尺度把關,局勢不容樂觀。
  曾國軍在一份研究報告中指出,“近幾年來,島上原住民的遷出進程明顯加快,甚至島上的學校和醫院也為旅游讓步而撤出,商業的力量、文藝青年的入侵使鼓浪嶼處於喪失文化監督的狀態。大量的傳統民居經過改造必將使文化遺產地逐漸喪失其文化內涵。鼓浪嶼的文化並不在於小資格調,而在於飲茶閑話的懶散淡然。因此,如何在傳統建築保護與民居旅館開發間進行權衡,應當成為政府和研究者需要關註的問題。”
  對此,鼓浪嶼家庭旅館商家協會副會長董啟農表示:“可能會有個別旅館沒把保護工作做到位,但大部分都做得挺好。並且很多業主非常樂於與客人交流,這樣也能夠更好地將鼓浪嶼文化傳播出去”。
  完善法律法規對於家庭旅館行業發展尤為重要
  一位陳姓女青年2010年到鼓浪嶼旅游時,被其寧靜舒適的氛圍所吸引,以每月3萬元的價格租下了一棟舊別墅。按照“修舊如舊”的原則,她花費了10個月時間進行改造修繕,還保留了其磚木結構的原始風格。“往鼓浪嶼運材料很不方便,都得靠人力推車,光運輸費我就花了20萬元左右。整棟別墅的投資將近200萬元”。
  陳告訴記者,在她租用之前,這棟別墅被租給了外來務工人員居住,他們在裡面生火做飯。加上沿海風雨天氣多、白蟻侵蝕等原因,舊別墅已搖搖欲墜。她覺得,“經過規範指導的家庭旅館,通過對舊別墅的修繕與再度使用,可以更好地保護老建築,更有利於申遺”。
  中國文化保護基金會秘書長安然也認為,在遵從一定原則的前提下,這樣的改造和使用是一種保護。“經營業者有良好的經濟實力、有某種體制的管理和要求、有做好傳承的訴求,僅此三點就比無序放任和老百姓在建築里居家生活更能保護建築”。
  9月16日,有200多位民宿業者和專家學者參加的首屆兩岸民宿發展與合作高峰論壇,在鼓浪嶼舉行。廈門鼓浪嶼家庭旅館商家協會會長許一心希望藉機“探討民宿發展的趨勢與意義,解決行業發展中的困惑”。
  “政策的變化說明瞭在家庭旅館改造的過程中,政府始終處於主導地位。”中山大學旅游學院常務副院長彭青在論壇上提出,政府在這個過程中應該更好地分析和平衡利益相關者,做到有所為有所不為。“去年發佈的《鼓浪嶼申報世界文化遺產系列規劃項目——鼓浪嶼家庭旅館專項規劃》,對家庭旅館中用什麼顏色的遮陽傘都作了具體要求,這種一刀切的做法顯然很荒唐。”在他看來,每位家庭旅館業者都是個性文化和多樣性文化的創造者。只要家庭旅館業主符合相關規定,就不應做過多限制和干預。
  華僑大學旅游學院院長黃長遠則認為,政府應該明確態度,探索制訂相應的管理辦法,著手開展家庭旅館證照的申報審批。在充分摸底調查,建立標準的基礎上,對已開業的證照不全或無證的旅館,基本符合條件的,引導他們儘快完善,早日辦好辦齊證照,納入有效管理。對正在裝修尚未開業者,通知其立即補辦審批手續,補齊後方可開業。
  廈門城市職業學院旅游系主任助理黃邦恩建議,在此期間要先停止對經營者的拘留、罰款,尤其是那些證照申辦一半遭凍結的旅館。“應把整治重點放在那些混雜在居民樓單元房內,違規違法開設,缺乏安全監管,嚴重擾民害市的‘小家店’”。
  “完善法律法規對於家庭旅館行業的發展尤為重要。”據臺灣發展研究院觀光所所長黃正聰介紹,2011年,臺灣觀光局頒佈的《家庭旅館管理辦法》對家庭旅館的申請、規模、設施、安全等方面作出了詳細的規定。此後,臺灣家庭旅館的數量逐漸從原先的400多家增加到了3000家。“這3000家實際上是經過了優勝劣汰環節剩下的,有較強的競爭力。”有了法律法規的保障,投資者就敢加大投資力度,從而拉高家庭旅館行業的整體檔次和標準。  (原標題:鼓浪嶼:民居旅館開發與傳統建築保護可以兩全)
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